Le droit de Vichy

Le vent mauvais

I – Le discours

La séquence ponctuée par le retour de Pierre Laval le 18 avril 1942, est scindée par le discours du « vent mauvais », prononcé le 12 août 1941, et publié au Journal officiel du 14. Après une première année qui avait été celle de toutes les difficultés liées à l’armistice, du mépris allemand, cachés par une sérénité proclamée, venait la reconnaissance que la guerre allait durer, et qu’il fallait affronter des ennemis de l’intérieur : « Français, j’ai des choses graves à vous dire. De plusieurs régions de France, je sens se lever, depuis quelques semaines, un vent mauvais ». Discours de référence, avec l’annonce de douze mesures qui allaient marquer le basculement vers l’Etat milicien.

Sans doute, la situation intérieure n’était-elle pas bonne, mais ce tour nouveau était surtout une réponse à l’évolution internationale : la victoire n’était pas pour demain et s’annonçait incertaine. Trois événements se cumulaient : l’agression allemande contre l’URSS le 22 juin, la première défaite des troupes de l’Etat français devant une coalition des troupes britanniques et des forces françaises libres en Syrie le 14 juillet, et la perspective de la signature de la Charte de l’Atlantique entre la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, finalisée le 14 août. Vichy qui avait parié sur la victoire nazie perdait son assise, et les revers subi par le pouvoir nazi soulignaient la vulnérabilité du régime qui avait choisi la collaboration. D’où la reprise en main, à la fois criminelle et pathétique.

En réalité, le fidèle lecteur du Journal officiel savait presque tout sur le « discours du vent mauvais » publié le 14 août, car l’essentiel de mesures annoncées avait déjà été publié, quelques jours plutôt. 

D’abord trois lois du 18 juillet, publiées le 1° août, limitant les réunions publiques et les manifestations, et permettant l’éloignement des personnes estimées dangereuses. Ensuite, cinq lois du 11 août, publiées le 12, avec la consécration du préfet régional, la création d’un corps de commissaire du pouvoir, le plan contre les sociétés secrètes, l’interdiction des réunions privées organisées par les partis politiques, et la suppression l’indemnité parlementaire. Seuls deux des textes annoncés dans le discours furent publiés après coup, à savoir les actes constitutionnels n° 8 et 9, datés du 14 et publiés le 16, instituant la prestation de serment dans l’armée et dans la magistrature.

Joseph Barthélemy raconte que le discours avait été diffusé au Grand Casino, où le Tout-Vichy était réuni pour une représentation de Boris Godounov, lui-même le découvrait en direct. Alors que le procès devant la Cour suprême de justice avait été engagé, le maréchal annonçait – c’était le point 11 – qu’il allait juger lui-même les accusés, usant des pouvoirs juridictionnels que lui allouait l’acte constitutionnel n° 7 ! Un témoignage saisissant des méthodes de gouvernement.

Une des attractions de cette soirée, c’était qu’au dernier entracte un haut-parleur devait diffuser un message du maréchal. J’écoutais sans passion ce document qui apparaissait au premier abord de la meilleure confection Du Moulin de Labarthète, lorsque, tout à coup j’eu un sursaut : le message annonçait la création d’un Conseil de justice politique, chargé d’assister le maréchal dans l’exercice de son pouvoir juridictionnel, et informait en même temps le public que l’affaire des responsables de la guerre serait portée devant ce conseil… Il est difficile d’imaginer pire désordre. Lesdits responsables étaient devant la Cour suprême ; le jour des débats était fixé ; et voilà que l’on crée une nouvelle juridiction, pour les mêmes accusés, à raison des mêmes infractions ! Sans perdre une minute, je fis entendre au Maréchal une vigoureuse protestation. Que le garde des Sceaux soit laissé en dehors de la rédaction d’un message sur la politique générale, passe encore ! Mais qu’une intervention aussi directe dans la plus importante des affaires judiciaires du pays se produise sans que le garde des Sceaux en soit même informé, c’était intolérable. Je dépeignis en outre l’inutile désordre allait résulter de cette initiative. Du Moulin de la Labarthète se rendit sans peine à toutes mes raisons, mais il m’objecta que, du point de vue technique, il était impossible de faire disparaître des disques le passage incriminé. Je n’acceptais pas cette raison, me doutant bien qu’avec un métal chaud il ne devait pas être impossible de créer une lacune sur un disque. On me riposta enfin que les disques étaient déjà partis pour les divers postes de radio d’où ils devaient être diffusés. Du Moulin ajouta qu’en définitive, il n’y avait qu’à ne pas donner suite à ce paragraphe. 

Intolérable,… et pourtant pas si mal toléré. Joseph Barthélemy ne démissionna pas. Entré au gouvernement avec Pierre-Etienne Flandin en décembre 1940, il restera en fonction un an après le retour de Pierre Laval, qui ne le renvoya que le 26 mars 1943 pour le remplacer par Maurice Gabolde, procureur de Paris sans scrupule. Quant au conseil de justice politique, il fut bien constitué, et le Maréchal décida de la détention de Léon Blum, d’Edouard Daladier, du général Gamelin, de Paul Reynaud et de Gorges Mandel. 

Voici donc ce fameux discours.

Français,

J’ai des choses graves à vous dire.

De plusieurs régions de France, je sens se lever, depuis quelques semaines, un vent mauvais.

L’inquiétude gagne les esprits : le doute s’empare des âmes. L’autorité de mon Gouvernement est discutée : les ordres sont souvent mal exécutés.

Dans une atmosphère de faux bruits et d’intrigues, les forces de redressement se découragent. D’autres tentent de se substituer à elles, qui n’ont ni leur noblesse, ni leur désintéressement. Mon patronage est invoqué trop souvent, même contre le Gouvernement, pour justifier de prétendues entreprises de salut, qui ne sont en fait, que des appels à l’indiscipline. Un véritable malaise atteint le peuple français.

Les raisons de ce malaise sont faciles à comprendre. Aux heures cruelles succèdent, toujours, des temps difficiles.

Lorsqu’aux frontières d’une nation, que la défaite a mise hors de combat – mais que son empire laisse vulnérable – la guerre continue, ravageant chaque jour de nouveaux continents, chacun s’interroge sur l’avenir du pays.

Les uns se sentent trahis, d’autres se croient abandonnés. Certains se demandent où est leur devoir, d’autres cherchent d’abord leur intérêt.

La radio de Londres et certains journaux français ajoutent à ce désarroi des esprits. Le sens de l’intérêt national finit par perdre de sa justesse et de sa vigueur.

De ce désordre des idées naît le désordre des choses. Est-ce vraiment le sort, après treize mois de calme, de travail, d’incontestable reprise, que la France a mérité ?

Français, je vous pose la question. Je vous demande d’en mesurer l’ampleur et d’y répondre dans le secret de vos consciences.

Nos relations avec l’Allemagne sont définies par une convention d’armistice, dont le caractère ne pouvait être que provisoire. La prolongation de cette situation la rend d’autant plus difficile à supporter qu’elle régit les rapports entre deux grandes nations.

Quant à la collaboration, offerte au mois d’octobre 1940 par le chancelier du Reich, dans des conditions dont j’ai apprécié la grande courtoisie, elle est une œuvre de longue haleine et n’a pu porter encore tous ses fruits.

Sachons surmonter le lourd héritage de méfiance, légué par des siècles de dissensions et de querelles, pour nous orienter vers les larges perspectives que peut ouvrir à notre activité un continent réconcilié.

C’est le but vers lequel nous nous dirigeons. Mais c’est une œuvre immense, qui exige de notre part autant de volonté que de patience. D’autres tâches absorbent le gouvernement allemand, des tâches gigantesques où se développe, à l’Est, la défense d’une civilisation et qui peuvent changer la face du monde.

A l’égard de l’Italie, nos rapports sont également régis par une convention d’armistice. Ici encore, nos vœux sont d’échapper à ces relations provisoires, pour créer des liens plus stables, sans lesquels l’ordre européen ne pourrait se construire.

Je voudrais, enfin, rappeler à la grande république américaine les raisons qu’elle a de ne pas craindre le déclin de l’idéal français. Certes, notre démocratie parlementaire est morte. Mais elle n’avait que peu de traits communs avec la démocratie des Etats-Unis. Quant à l’instinct de liberté, il vit toujours en nous, fier et rude. La presse américaine nous a souvent fort mal jugés. Qu’elle fasse un effort pour comprendre la qualité de notre âme, et le destin d’une nation dont le territoire fut, au cours de l’histoire, périodiquement ravagé, la jeunesse décimée, le bonheur troublé, par la fragilité d’une Europe à la reconstruction de laquelle elle entend aujourd’hui participer.

Nos difficultés intérieures sont faites surtout du trouble des esprits, de la pénurie des hommes et de la raréfaction des produits.

Le trouble des esprits n’a pas sa seule origine dans les vicissitudes de notre politique étrangère.

Il provient, surtout, de notre lenteur à construire un ordre nouveau, ou plus exactement à l’imposer. La Révolution nationale, dont j’ai, dans mon message du 11 octobre, dessiné les grandes lignes n’est pas encore entrée dans les faits.

Elle n’y a pas pénétré, parce qu’entre le peuple et moi, qui nous comprenons si bien, s’est dressé le double écran de l’ancien régime et des serviteurs des trusts.

Les troupes de l’ancien régime sont nombreuses. J’y range sans exception ceux qui ont fait passer leurs intérêts personnels avant les intérêts permanents de l’Etat-maçonnerie, partis politiques dépourvus de clientèles mais assoiffés de revanche, fonctionnaires attachés à un ordre dont ils étaient les bénéficiaires et les maîtres – ou encore ceux qui ont subordonné les intérêts de la patrie à ceux de l’étranger. Un long délai sera nécessaire pour vaincre la résistance de tous ces adversaires de l’ordre nouveau, mais il nous faut, dès à présent, briser leurs entreprises, en décimant les chefs.

Si la France ne comprenait pas qu’elle est condamnée, par la force des choses, à changer de régime, elle verrait s’ouvrir devant elle l’abîme où l’Espagne de 1936 a failli disparaître, et dont elle n’est sauvée que par la foi, la jeunesse et le sacrifice.

Quant à la puissance des trusts, elle a cherché à s’affirmer, de nouveau, en utilisant, pour ses fins particulières, l’institution des comités d’organisation économique.

Ces comités avaient été créés, cependant, pour redresser les erreurs du capitalisme. Ils avaient, en outre pour objet de confier à des responsables l’autorité nécessaire, pour négocier avec l’Allemagne et pour assurer une équitable répartition des matières premières indispensables à nos usines.

Les choix des membres de ces comités ont été difficiles. On n’a pas pu toujours trouver réunies, sur les mêmes têtes, l’impartialité et la compétence. Ces organismes provisoires, créés sous l’empire d’une nécessité pressante, ont été trop nombreux, trop centralisés, trop lourds. Les grandes sociétés s’y sont arrogées une autorité excessive et un contrôle souvent inadmissible.

A la lumière de l’expérience, je corrigerai l’œuvre entreprise et je reprendrai contre un capitalisme égoïste et aveugle la lutte que les souverains de France ont engagée, et gagnée contre la féodalité. J’entends que notre pays soit débarrassé de la tutelle la plus méprisable : l’argent.

Des organisations professionnelles sans responsabilités et guidées par des soucis mercantiles ont, trop longtemps, dirigé notre ravitaillement. J’ai déjà pris des sanctions et frappé dans la personne d’un homme tout un système : celui de ces bureaux nationaux de répartition qui assuraient aux grossistes, au détriment du producteur et du consommateur, un contrôle exclusif et usuraire sur toute la filière du ravitaillement.

Nous souffrirons encore. Mais je ne veux pas que nos souffrances s’étalent devant le scandale de fortunes bâties sur la misère générale.

Ce serait d’autant plus révoltant que ce peuple a, depuis un an, accompli un travail immense, malgré les privations de toutes sortes et dans des conditions les plus difficiles. Je songe à nos paysans qui, sans main d’œuvre, sans engrais, sans sulfate, ont réussi à obtenir des résultats supérieurs à ceux de l’an passé. Je songe aux mineurs, qui ont travaillé sans répit, de jour et de nuit, à nous procurer du charbon. Je songe à tous ces ouvriers qui, au retour de leur travail, ne trouvent que des foyers sans feu et des tables pauvrement garnies.

C’est grâce à leurs efforts de tous les instants que la vie du pays a pu être maintenue malgré la défaite. C’est avec eux et par eux que nous pourrons construire demain une France libre, puissante et prospère. Qu’ils attendent, avec moi, les temps meilleurs : l’épreuve de la France prendra fin.

Quant à la pénurie des hommes, elle est due surtout à l’absence des prisonniers. Tant que plus d’un million de français, comprenant les éléments jeunes et vigoureux de la nation, et la meilleure fraction de son élite, demeureront en marge des activités du pays, il sera difficile de construire un édifice neuf et durable. Leur retour permettra de combler un grand vide dont nous souffrons. Leur esprit, fortifié par la vie des camps, mûri par de longues réflexions, deviendra le meilleur ciment de la Révolution nationale.

Et pourtant, malgré ces difficultés, l’avenir de notre pays se construit, avec une précision chaque jour mieux assurée.

Familles, communes, métiers, provinces, seront les piliers de la constitution, à laquelle les meilleurs ouvriers de notre redressement travaillent sans relâche et dont le préambule ouvrira sur le « futur français » de claires perspectives.

Nos réformes les plus récentes sont l’objet d’une révision méthodique, dont les grandes lignes apparaîtront plus nettement, lorsque les textes législatifs auront été simplifiés et codifiés.

Mais il ne suffit pas de légiférer et de construire. Il faut gouverner. C’est une nécessité et c’est le vœu du peuple tout entier.

La France ne peut être vraiment gouvernée que de Paris. Je ne puis encore y rentrer et je n’y rentrerai que lorsque certaines possibilités m’y seront offertes.

La France ne peut être gouvernée qu’avec l’assentiment de l’opinion, assentiment plus nécessaire encore en régime d’autorité. Cette opinion est, aujourd’hui, divisée.

La France ne peut être gouvernée que si à l’impulsion du chef correspondent l’exactitude et la fidélité des organes de transmission. Cette exactitude et cette fidélité font encore défaut.

La France, cependant, ne peut attendre. Un peuple comme le nôtre, forgé au creuset des races et des passions, indocile et courageux, prompt au sacrifice comme à la violence et toujours frémissant lorsque son honneur est en jeu, a besoin de certitudes, d’espace et de discipline.

Après ces mots inquiétants, mêlant l’éloge de la race, l’espace « vital » et autorité, le Maréchal en vient à la seconde partie du message, consacrée aux mesures à prendre. Elles sont d’abord identifiées à la théorie du régime – la légitimité de l’autorité – et s’exposent avec méthode et froideur.

Le problème du Gouvernement dépasse donc en ampleur le cadre d’un simple remaniement ministériel. 

Il réclame, avant tout, le maintien rigide de certains principes.

L’autorité ne vient pas d’en bas. Elle est proprement celle que je confie ou que je délègue.

Je la délègue, en premier lieu, à l’amiral Darlan, envers qui l’opinion ne s’est pas toujours montrée ni très favorable, ni toujours équitable, mais qui n’a cessé de m’aider de sa loyauté et de son courage.

Je lui ai confié le ministère de la défense nationale, pour qu’il puisse exercer sur l’ensemble de nos forces de terre, de mer et d’air, une action plus directe.

Au Gouvernement qui m’entoure, je laisserai l’initiative nécessaire. J’entends toutefois lui tracer, dans certains domaines, une ligne très nette et voici ce que j’ai décidé.

1° L’activité des partis politiques et des groupements d’origine politique est suspendue, jusqu’à nouvel ordre, en zone libre. Ces partis ne pourront plus tenir ni réunion publique, ni réunion privée. Ils devront renoncer à toute distribution de tracts ou d’affiches. Ceux qui ne se conformeraient pas à ces dispositions seraient dissous.

2° L’indemnité parlementaire est suspendue à dater du 30 septembre.

3° Les premières sanctions disciplinaires contre les fonctionnaires publics coupables de fausses déclarations, en matière de sociétés secrètes, ont été prises. Les noms de ces fonctionnaires ont été publiés ce matin au Journal officiel. Les titulaires des hauts grades maçonniques – dont une première liste vient également d’être publiée – ne pourront plus exercer aucune fonction publique.

4° La Légion demeure en zone libre le meilleur instrument de la Révolution nationale. Mais elle ne pourra remplir utilement sa tâche civique qu’en restant subordonnée au Gouvernement.

5° Je doublerai les moyens d’action de la police, dont la discipline et la loyauté doivent garantir l’ordre public.     

6° Il est créé un cadre des commissaires du pouvoir.

Ces hauts fonctionnaires seront chargés d’étudier l’esprit dans lequel sont appliqués les lois, décrets, arrêtés et instructions du pouvoir central.

Ils auront mission de déceler et de briser les obstacles que l’abus de la réglementation, la routine administrative, ou l’action des sociétés secrètes peuvent opposer à l’œuvre de redressement national.

7° Les pouvoirs des préfets régionaux – première esquisse des provinces dans la France de demain – sont renforcés. Leur initiative vis-à-vis des administrations centrales est accrue ; leur autorité sur tous les chefs de service locaux sera directe et entière.

8° La charte du travail, destinée à régler, selon les principes de mon discours de Saint-Etienne, les rapports des ouvriers, des artisans, des techniciens et des patrons, dans la concorde et la compréhension mutuelles, vient de faire l’objet d’un accord solennel. Elle sera promulguée incessamment.

9° Le statut provisoire de l’organisation économique sera remanié, sur la base de l’allègement et du regroupement des comités, d’une représentation plus large, dans leur sein, de la petite industrie et de artisans, d’une révision de leur gestion financière, de leur articulation, avec les organismes provinciaux d’arbitrage ;

10° Les pouvoirs, le rôle et l’organisation des bureaux nationaux de ravitaillement seront modifiés selon des modalités qui, sauvegardant les intérêts des consommateurs, permettront à l’autorité de l’Etat de s’exercer à la fois sur le plan national et sur le plan régional.

11° J’ai décidé d’user des pouvoirs que me donne l’acte constitutionnel n° 7 pour juger les responsables de notre désastre. Un conseil de justice politique est créé à cet effet. Il me soumettra ses propositions avant le 15 octobre.

12° En application du même acte constitutionnel, tous les ministres et hauts fonctionnaires devront me prêter serment de fidélité et s’engager pour le bien de l’Etat, selon les lois de l’honneur et de la probité.

Cette première série de mesures rassurera les Français qui ne pensent qu’au salut de la patrie.

Prisonniers qui attendez encore dans les camps et vous préparez en silence à l’œuvre de restauration nationale ; paysans de France qui faites la moisson dans des conditions particulièrement difficiles ; habitants de zone interdite, qui mettez toute votre confiance dans l’intégrité de la France ; ouvriers de nos banlieues, privés de viande, de vin et de tabac cependant si courageux, c’est à vous tous que je pense.

C’est à vous que j’adresse ces paroles françaises.

Je sais, par métier, ce qu’est la victoire : je vois aujourd’hui ce qu’est la défaite. J’ai recueilli l’héritage d’une France blessée. Cet héritage, j’ai le devoir de le défendre, en maintenant vos aspirations et vos droits.

En 1917, j’ai mis fin aux mutineries. En 1940, j’ai mis un terme à la déroute. Aujourd’hui c’est de vous même que je veux vous sauver.

A mon âge, lorsqu’on fait à son pays le don de sa personne, il n’est plus de sacrifice auquel on veuille se dérober. Il n’est plus d’autre règle que celle du salut public.

Rappelez-vous ceci :

Un pays battu, s’il se divise, est un pays qui meurt.

Un pays battu, s’il sait s’unir, est un pays qui renaît.

Vive la France !

PH. PETAIN

2. La mise en œuvre

Ce discours fut mis en œuvre méthodiquement. 

Sur le plan de l’activité politique, les mesures avaient déjà été nombreuses pour combattre l’influence des partis politiques et de leurs responsables et de leurs élus. Parmi les plus importantes :

• acte constitutionnel n° 3 du 11 juillet 1940 suspendant les assemblées ; 
• acte constitutionnel n° 5 du 30 juillet 1940 instituant la Cour suprême de justice destinée à juger les responsables de la III° République ;
• mise à l’écart du gouvernement des anciens parlementaires par le premier remaniement du 6 septembre 1940 ; 
• loi du 20 août 1940 faisant du Conseil d’Etat le corps législatif, prélude à la réforme du Conseil d’Etat par la loi du 18 décembre 1940 ;
• loi du 29 août 1940 créant la Légion française des combattants, placée sous la direction de Xavier Vallat, et destinée à devenir le relais d’opinion du régime ;
• loi du 12 octobre 1940 suspendant les conseils généraux ;
• loi du 16 novembre 1940portant création d’un Comité budgétaire ;
• loi du 16 novembre 1940 refondant la loi municipale ;
• loi du 22 janvier 1941 créant un Conseil national.

Le régime poursuivait avec les deux lois du 11 août 1941 relative au régime des réunions publiques et à la suppression de l’indemnité parlementaire. La loi du 18 juillet 1941 avait ouvert la voie, modifiant le régime des réunions publiques, et la loi du 11 août assimilait réunions publiques et privées. L’essentiel était dans l’article 2 qui, bouleversant le régime issu de la loi du 30 juin 1881, instituait un régime de déclaration préalable.

Art. 2. – Toute réunion publique sera précédée d’une déclaration indiquant le lieu, le jour, l’heure de la réunion. Toutefois, en sont dispensées les réunions que comporte l’exercice d’un culte.

La déclaration fait connaître les noms, prénoms et domiciles des organisateurs et est signée par trois d’entre eux, justifiant qu’ils jouissent de leurs droits civils et politiques et faisant élection de domicile dans le département. La déclaration est faite à la mairie de la commune sur le territoire de laquelle la réunion publique doit avoir lieu. A Paris et pour les communes du département de la Seine, la déclaration est faite à la préfecture ou à la sous-préfecture en ce qui concerne les communes où est instituée la police d’Etat.

Elle doit intervenir cinq jours francs au plus tard avant la date de la réunion.

L’autorité qui reçoit la déclaration en délivre immédiatement un récépissé. Dans le cas où le déclarant n’aurait pu obtenir de récépissé, l’empêchement ou le refus pourra être constaté par acte extrajudiciaire ou par attestation signée de deux citoyens domiciliés dans la commune.

Dans le cas où la déclaration est faite à la préfecture, l’autorité qui la reçoit en transmet dans les vingt-quatre heures une copie au préfet.

Si la réunion publique est de nature à troubler l’ordre public, l’autorité investie des pouvoirs de police peut l’interdire par un arrêté qu’elle notifie immédiatement aux signataires de la déclaration au domicile élu. Le maire doit transmettre sans retard au préfet copie de son arrêté d’interdiction. Le préfet peut annuler cet arrêté ou prononcer lui-même, le cas échéant, l’interdiction.

Les arrêtés d’interdiction doivent être motivés.

A ne lire que la loi, la situation n’était pas inextricable : les réunions privées étaient soumises à déclaration. Mais le maréchal Pétain avait annoncé que toute réunion en zone libre serait interdite, de telle sorte que le maintien d’une activité politique ne pouvait s’envisager que dans la clandestinité.

Le champ devenait réservé à la Légion Française des Combattants qui alors regroupait environ 900.000 membres, mais en réalité était loin de suppléer un grand parti de gouvernement. Sa réforme annoncée par le point 4 du discours, fut le fait de la loi du 18 novembre 1941. La Légion première version, créée par la loi du 29 août 1940, était censée refuser le parti unique ; la Légion seconde version s’approchait du parti unique : elle devait être le « mouvement unique d’action civique des citoyens ». 

Art. 1°. – La légion française des combattants et des volontaires de la révolution nationale est :

1°  L’organe unique par lequel s’exerce sur les plans civique, social et moral l’action des anciens combattants et leur collaboration à l’œuvre des pouvoirs publics ;

2° Le mouvement unique d’action civique ouvert aux citoyens désireux de s’associer aux anciens combattants pour servir les principes de la révolution nationale et assurer leur application dans tous les domaines.

L’article 2 reconduisait la structure antérieure : la Légion était placée sous la présidence du maréchal Pétain, qui était maître de l’organisation interne. Disposition ancienne, mais signification nouvelle vu l’ouverture de la Légion à l’ensemble de la population.

Art. 2. – Le Maréchal de France, chef de l’Etat, assure la présidence de la légion. Il détermine les conditions d’admission à la légion, en nomme le directeur général, règle l’organisation de son commandement et les principes de son administration.

Les commissaires du pouvoir

La loi n° 3434 du 11 août 1941 portant création d’un corps de commissaires du pouvoir, a été publiée au Journal officiel du 12 août 1941, page 3365. Placés sous l’autorité directe du vice-président du conseil, les commissaires du pouvoir avaient pour mission d’exercer un contrôle général des services publics. Ambiance ! L’idée, ambitieuse, était de l’influent directeur du cabinet civil du maréchal, Henri du Moulin de la Labarthète. Il s’agissait de charger « une dizaine d’hommes de haute culture administrative, d’une large intuition politique, de vrai sens social de parcourir les villes et les campagnes, à la recherche des abus, des redressements, des simplifications. Des hommes que l’on pourrait aborder librement, qui ne dépendraient que du Maréchal. Des missi dominici, des représentants en mission, de hauts fonctionnaires, largement payés, pourvus d’une ou plusieurs voitures, et que le conseil des ministres pourrait convoquer à sa barre. »

La loi créait un nouveau corps de fonctionnaires de douze personnes, dont un commissaire général. Sous l’autorité directe du vice-président du conseil, ils se voyaient confier un contrôle général de l’activité des services publics. L’article 2 leur conférait des pouvoirs aussi peu ordinaires que mal définis : recueillir les doléances des administrés, déceler et supprimer les abus, veiller à l’application des textes dans l’esprit de la Révolution nationale.

Art. 2. – Les commissaires du pouvoir exercent, sous l’autorité directe du vice-président du conseil, le contrôle général des services publics de l’Etat, des collectivités locales et des établissements publics.

Ils sont chargés :

D’étudier et de proposer les moyens d’assurer la coordination des divers services et d’améliorer leur rendement ;

De recueillir les observations et doléances des administrés et des usagers ;

Et de déceler et de supprimer les abus ;

Ils provoquent, s’il y a lieu, les enquêtes des corps de contrôle des différents secrétariats d’Etat.

Les commissaires du pouvoir veillent à l’application des lois, décrets, arrêtés et instructions du pouvoir central dans l’esprit de la Révolution nationale.

Ce contrôle était exercé sur toutes les questions d’ordre administratif, économique ou social. Y échappaient les questions militaires, diplomatiques ou judiciaires… sauf pour ce qui concernait l’action des parquets. La subordination hiérarchique des procureurs, qui allaient bientôt devoir prêter serment de fidélité au maréchal,  n’était pas un vain mot. 

Art. 3. – Les pouvoirs des commissaires s’étendent à tous les territoires de France métropolitaine et de l’Algérie et s’exercent sur toutes les questions d’ordre administratif, économique ou social.

Sont exclues de leurs attributions les questions militaires, diplomatiques ou judiciaires à l’exception toutefois du contrôle de l’action des parquets.

Les commissaires pouvaient, au titre de l’article 4, « faire cesser les abus », notamment en prononçant la fameuse suspension de fonctionnaires.

Art. 4. – Les commissaires sont habilités au cours de leurs missions à prendre immédiatement toutes les mesures en vue de faire cesser les abus et, le cas échéant, à suspendre provisoirement les fonctionnaires et agents de l’Etat ou des collectivités et établissements publics, à charge d’en rendre compte immédiatement par télégramme aux secrétaires d’Etat intéressés.

L’article 5 précisait les modalités de nomination, qui étaient banales pour le régime, et en rupture avec les principes établis du droit public : le recrutement était discrétionnaire. S’agissant d’exercer une fonction de contrôle, la loi n’offrait aucune garantie de compétence ou d’objectivité. Le texte ne disait rien du statut, et notamment de la durée de la mission, ce qui créait une situation de dépendance totale vis-à-vis du gouvernement. L’article 5 ajoutait l’obligation de prêter serment devant le chef de l’Etat. Une première qui allait être généralisée par les actes constitutionnels n° 8 et 9 du 14 août 1941.

Art. 5. – Le commissaire général et les commissaires du pouvoir sont nommés par décret contresigné par le vice-président du conseil et les secrétaires d’Etat à l’intérieur, à l’économie nationale et aux finances. Ils prêtent serment devant le chef de l’Etat.

Les commissaires qui appartiennent déjà à l’administration sont placés en service détaché pour une période de trois ans renouvelables. 

L’institution des commissaires du pouvoir ne fût pas une réussite. Contrôler l’action de l’administration aurait supposé un véritable statut, et cette faiblesse n’a pas été corrigée par le choix des personnes Le minimum aurait été de nommer des connaisseurs reconnus des services publics. Or, le premier commissaire central, nommé dès le 12 août, fut le vice-amiral Gouton, qui revenait du Levant, et était bien mal préparé à décrypter les arcanes de l’administration. De fait, l’institution ne trouva jamais sa place, et l’échec était perceptible au terme de quelques mois. Un projet fut alors élaboré, organisant une véritable autorité fonctionnelle, mais les administrations centrales firent connaître leur opposition, et l’affaire en resta là. La réforme vint après le retour de Pierre Laval, par la loi du 12 décembre 1942 : la fonction de commissaire central disparut et les commissaires du pouvoir, dont le nombre était porté à douze, dépendaient directement du chef du Gouvernement. La greffe ne pris pas davantage.

Les prestations de serment

Les prestations de serment se systématisèrent avec les deux actes constitutionnels du 14 août, à savoir le n° 8, pour l’armée, et le n° 9 pour la magistrature, puis le décret du 14 août pour les hauts fonctionnaires.

Si la prestation de serment était connue dans la vie publique, en revanche, la prestation de fidélité à la personne du chef de l’Etat était une innovation… et un recul, renvoyant au lignage de la féodalité. Acte de portée symbolique, elle aurait pu être prévue par la loi. Le choix de la voie constitutionnelle voulait en souligner la portée : la fidélité au chef de l’Etat conduisait à une acceptation du fondement théorique du régime, soit la légitimité de l’autorité.

Les formules furent variables, chaque mot étant pesé. 

Pour l’armée, l’engagement de fidélité à la personne du Maréchal remplaçait le respect de l’ordre hiérarchique, cette personnalisation étant à peine corrigée par la mention du « bien du service » ou du « succès des armées ».

« Je jure fidélité à la personne du chef de l’Etat, promettant de lui obéir en tout ce qu’il commandera pour le bien du service et le succès des armées de la France. »

Pour la magistrature, la formule du serment était plus équilibrée. L’engagement de fidélité était tempéré par le rappel des devoirs de la charge. A ceci près, que si les mots ont un sens, la seconde phrase était incompatible avec la première. 

« Je jure fidélité à la personne du chef de l’Etat. Je jure et promets de bien et honnêtement remplir mes fonctions, de garder religieusement le secret des délibérations et de me conduire en tout comme un digne et loyal magistrat. »

Ce serment imposé aux magistrats a-t-il modifié le cours des choses ? Quelle en a réellement été la portée ? Le bilan est modéré. Ceux qui adhéraient aux valeurs du régime ont pu y trouver un confort, d’ordre personnel ou collectif. Ceux qui entendait poursuivre leur tâche en continuité, au delà des changements de nature du régime politique, ont vécu le serment avec désagrément ou indifférence, en tout cas sans rupture. Et ceux qui s’apprêtaient à rejoindre la Résistance ont obtempéré, par souci de discrétion et choix de priorités. Il n’en reste pas moins que le suivisme général ne met que plus en lumière le seul refus de prestation connu, celui du Paul Didier, juge au tribunal de première instance de la Seine, lors de l’assemblée du tribunal, présidée par le président Lemaire et le procureur de la République Maurice Gabolde. Paul Didier fût aussitôt relevé de ses fonctions. 

Pour les secrétaires d’Etat, le vice-président du conseil d’Etat, le grand chancelier de la Légion d’honneur et les membres du conseil de l’ordre, le serment devenait quasi-intimiste : 

« Je jure fidélité à votre personne et je m’engage à exercer ma charge pour le bien de l’Etat, selon les lois de l’honneur et de la probité. »

Pour les autres hauts fonctionnaires, la formule était très proche.

« Je jure fidélité à la personne du chef de l’Etat et je m’engage à exercer ma charge pour le bien de l’Etat, selon les lois de l’honneur et de la probité. »

C’est cette formule qui concernait les membres du Conseil d’Etat. La noble institution, alors repliée à Royat, occupant l’hôtel Royal-Palace, entendait, à l’initiative de son vice-président Alfred Porché, faire de la prestation de serment, le 19 août 1941, un acte de forte portée. L’affaire fut rondement menée en plein mois d’août : le décret du 14 août, définissant la formule en exécution de l’acte constitutionnel du 27 janvier 1941, fut été publié au Journal officiel le 16, et l’assemblée se tint le 19. 

Le Maréchal était présent, et c’est la première fois depuis Bonaparte que le chef de l’Etat assistait à une assemblée générale du Conseil d’Etat.

C’est le garde des Sceaux, Joseph Barthélemy, qui prononça le discours d’accueil, faisant un lien entre la grande tradition du Conseil d’Etat et Joseph de Maistre, se livrant à un invraisemblable exercice sur les relations entre la morale, le droit, la patrie et le chef de l’Etat. 

C’est ici, par excellence, la maison du droit.

Votre présence marque votre volonté de donner à la Constitution nouvelle ce trait caractéristique qu’elle reconnaîtra la supériorité, même sur l’Etat, des dogmes éternels de la morale et du droit dans la vie intérieur du pays comme dans les relations internationales.

La devise du Conseil, c’est la vôtre : servir. Servir la France qui le mérite à un si haut degré ; il en est sans doute d’autres patries plus peuplées, plus riches et plus fortes ; il n’en est pas de plus belle et qui mérite mieux d’être aimée. Servir l’Etat, qui est la forme politicojuridique de la patrie. Servir le Chef, en qui la patrie s’incarne. Vous servir, Monsieur le Maréchal. (…)

Comme tous ceux qui ont le souci sincère du bien de l’Etat au-dessus des passions, des ressentiments ou des intérêts égoïstes, le Conseil pense que le salut de la France réclame un régime d’autorité. Mais il croit que la tempête une fois apaisée, un régime d’autorité n’est solide, valide et sain que dans le règne de la loi.

Joseph de Maistre disait à l’époque où il vivait – la Révolution française – : « ceci n’est pas une période, mais une époque du monde. Et malheur à qui assiste à une époque du monde. »

Nous sentons toute l’angoisse d’assister à une époque de l’humanité. Mais nous n’acceptons pas dans son entier la malédiction du philosophe pessimiste. Il y a des signes qui font reconnaître en nous une invincible espérance : au premier rang nous voyons le miracle de votre présence à la tête de l’Etat. Et c’est d’un cœur fervent, respectueux et confiant que nous formulons ce vœux ardent : Dieu vous garde, Monsieur le Maréchal. »  

C’était alors au maréchal Pétain de prendre la parole, par un discours ferme, qui entendait donner au serment une portée toute particulière, avec une phrase qui est restée : « On est avec moi ou contre moi. »

Le Conseil d’Etat tiendra une grande place dans le régime que je veux instituer. Le temps des équivoques est passé. Il reste peut-être des insensés qui rêvent de je ne sais quel retour au régime dont ils étaient les profiteurs. Je suis sûr que la Révolution nationale triomphera pour le plus grand bien de la France, de l’Europe et du Monde. 

Quoi qu’il en soit, il faut se prononcer. On est avec moi ou contre moi. Et cette pensée est surtout vraie pour les serviteurs de l’Etat et d’abord de vous qui êtes les premiers. Telle est la portée du serment que je suis venu entendre.

La gravité du péril intérieur et extérieur rend plus affirmative que jamais ma résolution de m’appuyer sur tous les éléments sains du pays, rassurés par ma volonté de mettre les autres hors d’état de nuire.

J’ai le souci de l’enfance, printemps de la nation. Je pense aux pères de famille, ces grands aventuriers des temps modernes. Ma sollicitude paternelle qui s’étend à tous va d’une façon particulière à ceux qui s’usent aux consignes les plus ingrates, pour la rémunération la plus modeste et la plus incertaine.

Mais la réforme matérielle ne me satisfait pas. Je veux par surcroît la réforme morale.

Après la paix, le premier besoin des peuples est l’ordre, l’ordre dans les choses, dans les institutions, dans la rue, dans les entreprises. Tout porte à croire que dans la France de demain, le Conseil d’Etat animé par l’esprit nouveau du régime saura jouer son rôle.

J’attends, messieurs, la prestation de votre serment.

Le vice-président Porché lui répondit non sans emphase :      

Le Conseil d’Etat entend non se borner à un geste, mais accomplir un acte. Vous êtes ici devant votre Conseil. Vous restituez une tradition morte depuis le grand empereur dont le nom est inséparable de notre institution ; à un tel témoignage de confiance, comment ne répondrions-nous pas, non du bout des lèvres, mais du fond du cœur, par une promesse de fidélité !

*   *   *

Ces mesures d’ordre politique furent suivies par d’autres, qui visaient la reprise en main, et tout particulièrement avec l’institution des préfets de région et l’étatisation de la police. Le régime s’organisait pour tenir, mais quelques mois plus tard, en avril 1942, il fallait se résoudre à rappeler Pierre Laval.